新中国成立以来，在举国体制的推动下，我国在科技攻关中取得了“两弹一星”、人工合成结晶牛胰岛素、青蒿素等重大成就。当前，我国科技创新可以调动的资源已经极大扩展，多类创新主体的活力竞相迸发，科技攻关迎来了新一轮科技革命和产业革命的新目标。在此背景下，纵向总结举国体制的历史演进，横向比较不同国家或地区组织开展“大科学”攻关的模式及其效果，对于更好地研究科技创新中的新型举国体制实施路径，具有重要的意义。为此，本文在总结国内外国家层面科技攻关组织理论与实践、解析新型举国体制实施背景和内涵的基础上，提出了新型举国体制的实施路径，为科技攻关提供参考。

从大禹治水到长城修建、京杭大运河开凿，都是农业社会的举国体制实践，但古代的举国体制实践仅局限于少数的大工程领域。近现代以来，随着科学技术的逐步发展，我国以及苏联、美国、日本、欧洲等国家/地区都普遍组织了协同攻关的实践（表1）。

透过这些科技协同攻关的实践背后，可以发现科技创新成果的非排他性使其具有较强正外部性。面对这种正外部性，对于高风险、高投入、高技术的领域，由政府通过科技的有效组织来调动人才、资金、技术等多种资源，为战略性的关键领域提供系统性的解决方案，是克服自发组织的资源配置效率不高局限的重要策略。尤其是在面对无人投资的前瞻领域时，基于科技计划开展协同攻关的整体组织，可以更为有效地协调各参与方的资源协调和路径协同。

新中国成立后，社会主义公有制为举国体制的实践奠定了制度基础，我国取得了“两弹一星”、人工合成牛胰岛素、青蒿素等科技攻关的成就。其中，“两弹一星”是我国在严峻的国际形势下所采取的中国特色“大科学”战略举措，组织动员科学家、党员干部、人民群众凝聚强大合力逐一攻破各个难题，成为我国科技跨越式发展的成功范例，也积累了宝贵的举国体制经验。从人工合成结晶牛胰岛素，到人工合成酵母丙氨酸转移核糖核酸，向世界证明我国科技攻关可以取得引领世界的源头创新突破。青蒿素的发现，是国家“523”（疟疾防治新药的攻关项目代号）任务攻关中实现的，同样给中华民族留下了宝贵的精神财富。

改革开放以来，我国在航空航天、高速铁路、疫情防控等领域的科技攻关中，也发挥了社会主义制度“集中力量办大事”的巨大优势。总体上看，我国以往的科技攻关实践中，以“自上而下”的模式为主。

苏联自20世纪30年代以来，便在计划科学的思路下提出了科研计划整体协调的模式。二战期间，“动员式”的统一科技攻关模式，更是把当时苏联的各方科研力量组织成有机整体，而这种模式也为后来苏联在航天等领域的全球领先地位奠定了基础。在这一过程中，苏联形成了“科学学”的理论体系，其中就个体创造与集体创造的相互关系、基础科学与实用科学的相互关系等内容进行了理论总结。这些思路运用到科技攻关的实践中，又进一步强化了苏联在科技攻关上的协同组织。

在美国，“市场失灵”也倒逼其在特殊时期、关键领域内采取类似“举国体制”的措施来实现战略目标。二战期间，美国认识到动员能力的短板，通过紧急立法设立“战时生产局（War Production Board）”将私人企业的技术和生产统一调配至战时所需，解决了合成橡胶研发和生产等难题。在“曼哈顿计划”中，美国总统直接领导的“最高政策小组”认识到科学家自由探索模式无法满足原子弹研发要求，以压倒其他任何计划的最高权限动员各政府部门、各类企业、各学科的科学家和工程师联合攻关，也因此催生了计算机发明等衍生成果。二战后，美国政府由此建立“自由探索+集中资助”相协同的机制，其中美国国防部高级研究计划署（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）的设置便是任务导向、目标导向的集成研究的典型——通过项目经理制在全美国遴选优秀的科技人才，以研发合同的形式立动员市场资源集成创新。从20世纪美国逐步建立科技领先地位的历程来看，以曼哈顿计划、阿波罗计划、人类基因组计划这三个“大科学计划”为代表的“大科学”攻关模式，对于美国形成和保持在相应领域的领先地位，具有不可替代的作用。究其时代背景，这些实践背景反映了当时科学家对于科学研究范式的深入认识，即科学技术的发展日益深入后，越来越多的“小科学”向“大科学”的方向发展。从某种程度上看，大科学计划的研究范式，是驱动发达国家在重大科技攻关的组织越来越多的采用国家层面的协同的背景之一。

日本在20世纪70年代后期实施的“超大规模集成电路计划”（Very Large Scale Integration Circuit，VLSI），也可以看作是在举国层面实现重大科技攻关突破的典型。该计划在日本政府的协调下，由日立、三菱、富士通、东芝、日本电气等多家龙头企业集成当时日本最具实力的研发团队，开展联合攻关。该计划的成功，使得日本在20世纪80年代在存储器等领域，一度赶超美国。其后，欧洲建立比利时微电子研究中心（Interuniversity Microelectronics Centre，IMEC），美国建立半导体制造技术研究联合体（Semiconductor Manufacturing Technology Research Consortium, SEMATECH），都在一定程度上受到了日本“超大规模集成电路计划”的启发。同时，日本在全球最前沿的半导体技术研发，也都很大程度上体现了国家或区域层面的协同攻关特点。

总地来看，苏联在重大科技任务的攻关中，主要体现了“自上而下”的特点。与之相比，除曼哈顿计划、阿波罗计划这两个特殊时期实施的大科学计划外，美国、日本和欧洲在重大任务科技攻关中，更多地体现出“自下而上”的实施路径。

新时代，我国正处于向创新型国家前列、世界科技强国迈进的征程中，新型举国体制的攻关有了更好的基础、更多的资源、更高的目标、更强的动力，因而也就有了更新的路径。在创新基础上，经过数十年的发展，我国在诸多领域中量的积累已经位列世界前茅，质的突破迎来了关键时期。在创新资源上，较二十世纪五六十年代的创新，当前我国支撑科技创新的经济和社会资源总量已经大幅提升，市场在资源配置中作用发挥更加明显。在创新目标上，伴随百年变局和世纪疫情交织的时代背景，科技创新对于国家前途、人民福祉、全球创新和经济版图重构等方面的意义凸显，新型举国体制的科技攻关目标与之息息相关。在创新动力上，新型举国体制的实施着眼于实现调动各类创新主体的积极性，在实现“劲往一处使”的同时实现各方更高效的联动。新形势下科技攻关领域的新型举国体制，根本在于同时发挥好政府和市场的作用，创新举国体制的实施场景和方式（表2）。

与传统举国体制相比，新型举国体制的特点在于发挥“自上而下”路径作用的同时，有机结合“自下而上”路径的作用，来实现最佳的科技资源合理配置。在当前的时代特点下，新型举国体制探索的切入点在于，将国家意志的贯彻转化为遵循科学发展规律的技术路线，再据此建立起多方协同的治理机制，以此为主线明确科技攻关任务中的模块选择三种方式中哪一种来完成：1）政府主导；2）市场化配置；3）政府主导与市场化配置的结合。

与新一轮科技革命相适应，新型举国体制的关键在于找准科技资源协同配置的支点。在人工智能、生物技术、量子技术、清洁能源等新一轮科技革命和产业变革的进程中，数据驱动和假说驱动成为创新策源的两大动力，“应用研究倒逼基础研究、基础研究驱动应用研究”成为创新转化的基本范式，昭示着“大科学”时代需要以合理的协调机制建立起与中央关于要素市场化配置的第一份文件《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》相匹配的人才、资本、技术和数据要素市场化协同配置机制。其中，找准这些要素协同配置的支点是机制建立的核心，总结国内外经验可以发现至少有五方面可供借鉴或参考：1）人才配置方面，或可借鉴国际上的项目经理制实践经验；2）资本配置方面，或可借鉴风险投资的多轮投入方式；3）技术配置方面，重点完善知识产权管理机制；4）数据配置方面，联动数据交易所开展更有效的协同；5）综合配置方面，以标准体系的构建、完善和运用驱动前述四类要素配置的融合。

与全球治理重塑相契合，新型举国体制的实践还体现在与国际社会科技治理完善的协调。举国体制根植中华大地，彰显了聚合协同方面制度优势；新型举国体制的发展，既反映出民族伟大复兴视野下的新要求，也体现了国际力量演变视野下的新逻辑。在国际秩序和全球治理的时代大潮面前，作为中国特色社会主义新时代的历史传承与时代创新，新型举国体制反映的逻辑起点是“多方共赢”，与部分国家奉行的“丛林法则”存在本质区别，其存在相比于“赢者通吃”的价值取向有更深刻的合理性。在这样的场景中，政府的组织、市场化的资源配置、多方团队的参与，共同推动了围绕相同目标的协同攻关。

通过前述分析可以看出，新型举国体制在很大程度上集成了传统举国体制“自上而下”路径和市场机制“自下而上”路径的优势。两种路径的有机结合，并不是简单的叠加，而是基于科技攻关内涵的自身特点，将整体攻关目标的分解、子项目的内在关联梳理、各任务团队的能力和资源合理配置，实现有机的融合。在这样的实践中，各方协同或可形成上下内外、目标和工具联动的路径，可以用“弓箭模式”表示（图1）。

在科技攻关领域，新型举国体制体现在“出箭点”攻关目标、“搭箭点”治理工具、“上垂点”政策引导、“下垂点”市场投入这四方面的协同，由新型举国体制的“弓拉满”驱动科技攻关“箭在弦”，即以“满弓紧弦”的状态实现“强弓射远箭”的目标。

“出箭点”：攻关目标。重大科技攻关所应对的长周期、高风险、高不确定性特征，意味着往往需要设立分阶段的节点目标，使其成为各方协同攻关的“靶心”。“一箭命中”最为理想，但必要时对重大难题“多箭命中”也可成为选择项。

“搭箭点”：治理工具。在科技攻关的新型举国体制中，市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的契合点，在于利用好“揭榜挂帅”、项目经理制、知识产权管理、标准体系构建、资源投入和退出机制工具，促进各个主体之间展开高度合作与适度竞争的协同，从而规避单一契约或协议的委托代理成本局限，规避政府积极投入、其他主体态度消极的局面。必要时，可根据战略目标设立多方协同的创新联合体，加“理事会+治理工具”的方式统筹系统治理。

“上垂点”：政策引导。不同于传统举国体制中政府同时扮演了生产者、组织者和监管者的多重身份，新型举国体制中政府的核心职能在于凝聚各方力量以完成既定任务，调动和激发各参与主体的积极性和创造力，进而形成跨部门、跨学科、跨央地的协作攻关模式。

“下垂点”：多方参与。在新型举国体制中，科研机构、高校和企业作为科技攻关的生力军。要实现与国家战略同频共振，“出箭点”和“搭箭点”的校准缺一不可，唯有如此才能实现要素集成、流程优化、技术研发、人才培育等复合型战略目标。

新型举国体制的实践中，“自上而下”路径与“自下而上”路径怎样才能最佳地实现有机结合，或许是实现目标与资源配置、治理机制和工具发展等有效结合的关键。一方面，在重大科技攻关领域中，新型举国体制的实践，既传承了传统举国体制的优点，又在国家治理体系和治理能力现代化的进程中适应时代发展的要求，对数据资源、知识产权等要素的配置合理借鉴市场化资源配置的经验。另一方面，新型举国体制的实践，既立足我国国情和中华文化的特点，充分发挥“集中力量办大事”的整体优势，又在具体的任务实践中合理借鉴国际上的已有科技攻关实践的成功经验，从而更好地完善科技攻关的路线图、里程碑，进而发展出更具活力的治理体系。在这样的思路下，本文提出了“弓箭模式”的思路，以描述新型举国体制的攻关实践的各种要求，实现整体的有机协同。